Palestijnse vluchtelingen

Ongeveer de helft van alle Palestijnen woont als vluchteling buiten Palestina. In 2016 ging het daarbij om rond 5,6 miljoen personen (vluchtelingen en hun nakomelingen).

De grootste groep vluchtelingen – rond 750.000 – ontstond in 1948-1949, rondom de stichting van de Staat Israel en de oorlog die daarop is uitgebroken. Deze vluchtelingen waren afkomstig uit die delen van Palestina, die na 1948 tot de Staat Israel zijn gaan behoren.

De massale vluchtelingenstroom is zowel door de oorlogshandelingen op gang gekomen, als in gang gezet door een tot in de details voorbereide campagne van etnische zuivering van Palestijnen (het zogeheten Plan Dalet) door joodse strijdgroepen, later het Israelische leger.

Van de 750.000 Palestijnse vluchtelingen zijn er 350.000 op de Westelijke Jordaanoever terecht gekomen. Dat had daar bijna een verdubbeling van het aantal inwoners tot gevolg: van 450.000 naar 800.000 personen. Vluchtelingen maakten daarmee 44 procent van de bevolking uit.

Nog eens 200.000 andere Palestijnen weken uit naar de Strook van Gaza, wat de bevolking daar ruim deed verdrievoudigen: van 80.000 naar 280.000 personen. Vluchtelingen maakten daarmee 71 procent van de bevolking uit.

Palestijnen vluchtten naar naburige oorden waar het veilig was. Zo kwamen vluchtelingen uit Bayt Shan (Beisan), Tabariya (Tiberias), Yafa (Jaffa), al-Ludd/Lydda (Lod), Ramle en Bir al-Sab (Beersheba) vooral op de Westelijke Jordaanoever terecht, dat in de loop van de oorlog van 1948-1949 in handen van Trans-Jordanië was gevallen. In de Strook van Gaza, die onder Egyptische controle kwam, waren de vluchtelingen afkomstig uit de aangrenzende noordelijke regio, met steden als Isdud (Ashdod) en Al-Majdal (Ashkelon), die sinds mensenheugenis met de Strook van Gaza een eenheid had gevormd.

Bij het verdrijven van Palestijnen is door joodse strijdgroepen, later het Israelische leger, geen onderscheid gemaakt tussen moslims en christenen. Alleen de kleine druzische gemeenschap in het noorden van Palestina is door hen ongemoeid gelaten.

Om de vluchtelingenstroom op gang te brengen zijn er een serie bloedbaden aangericht, zoals in het Palestijnse dorp Deir Yassin (Dayr Yasin) op 9 april 1948.

Behalve de angst om slachtoffer van geweld te worden, is als verklaring voor de massale vlucht gegeven, dat in die dagen de Palestijnse samenleving nog een zeer traditionele samenleving was, waarin het waarborgen van de eer van de familie van groot belang was. Angst voor aantasting van de eer van vrouwen en meisjes – en daarmee de eer van de familie – in een oorlogssituatie heeft Palestijnen er toe aangezet om in familieverband (bescherming) naar elders uit te wijken.

Men kan zich indenken dat de met veel gevaren omgeven vlucht en het verlies van have en goed voor de betrokkenen een traumatische ervaring is geweest. Palestijnen duiden de gebeurtenissen in 1948 dan ook aan met Al-Nakba (de Catastrofe).

Honderdduizenden Palestijnen zijn in 1948-1949 (en later) naar de buurlanden gevlucht, waar velen in vluchtelingenkampen terecht zijn gekomen. Hun positie daar is in de loop der jaren aan grote schommelingen onderhevig geweest: slecht in Jordanië en Libanon, gunstiger in Syrië.

Wat de Palestijnse diaspora betreft worden de volgende cijfers genoemd: 3,2 miljoen (26 procent) Palestijnse vluchtelingen in Jordanië; 1,8 miljoen (14 procent) in de overige Arabische landen, met name in de buurlanden Libanon en Syrië; en 618.000 (5 procent) in de rest van de wereld, van wie rond 10.000 in Nederland en enkele honderden in België. De recente massale vlucht uit Syrië van onder meer Palestijnse vluchtelingen, zal in bovenstaande cijfers enige verschuiving hebben gebracht.

vluchtelingenkampen
Slechts een klein deel van de vluchtelingen wist bij familie en verwanten onderdak te vinden. Anderen bivakkeerden aanvankelijk in openbare gebouwen als scholen en moskeeën. Uiteindelijk is de overgrote meerderheid in tentenkampen terechtgekomen. Deze waren inderhaast ingericht door de United Nations Relief for Palestine Refugees, die in mei 1950 omgevormd is tot de United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA), door het Internationale Rode Kruis en door christelijke hulporganisaties, zoals de Quakers.

Vluchtelingen hebben – blootgesteld aan weer en wind – soms jaren in de tentenkampen moeten doorbrengen. Later zijn de tenten vervangen door zogeheten shelters – noodwoningen met een oppervlakte van slechts enkele vierkante meters. Tegen de bouw van deze shelters bestond aanvankelijk onder Palestijnse vluchtelingen weerstand. Want daarmee leek hun situatie eerder bestendigd, dan opgelost te worden.

Maar van een oplossing zou geen sprake zijn. Hoewel daartoe al op 11 december 1948 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties is opgeroepen (Resolutie 194; zie onder) en toetreding tot de VN daarvan afhankelijk is gemaakt, heeft de Staat Israel de terugkeer van de Palestijnse vluchtelingen van meet af aan en tot heden geblokkeerd. Deze opstelling zou door veiligheidsoverwegingen ingegeven zijn. De werkelijke reden is een andere. De campagne van etnische zuivering was er immers op gericht om de bevolking van Israel qua samenstelling zo joods mogelijk te maken. Dat moest vooral zo blijven.

Om de terugkeer van de Palestijnse vluchtelingen te bemoeilijken, is Israel er onmiddellijk na beëindiging van de oorlogshandelingen toe overgegaan om stelselmatig ontvolkte Palestijnse dorpen (en enkele stadwijken) met de grond gelijk te maken. In het totaal ging het daarbij om ruim 500 woonoorden.

drie generaties vluchtelingen
Om voor hulp in aanmerking te komen, moesten Palestijnen zich bij de UNRWA als vluchteling laten registreren. Inmiddels zijn al drie generaties Palestijnen voor hun overleven – onderdak, voedsel, medische zorg, onderwijs – van de UNRWA afhankelijk.

In die beginjaren moet het leven voor de vluchtelingen in de kampen zeer zwaar geweest. In de Strook van Gaza gold dit in niet geringe mate eveneens voor de oorspronkelijke bewoners. Want in veel gevallen was ook hun bestaan door de massale instroom van vluchtelingen volledig overhoop gehaald. Voor steun van internationale hulporganisaties bleken zij evenwel niet in aanmerking te komen. Want die was – heel bureaucratisch – uitsluitend voor de vluchtelingen bestemd.

Verspreid over de Westelijke Jordaanoever en de Strook van Gaza zijn er na 1948 in totaal 27 vluchtelingenkampen uit de grond gestampt: 19 op de Westelijke Jordaanoever, 8 in de Strook van Gaza. Anno 2009 variëren deze qua omvang van 2000 (Ayn Sultan, nabij Ariha – ofwel Jericho) tot 108.000 personen (Jabalya, ten noorden van Gaza-Stad). De meeste van de kampen bevinden zich in de nabijheid van de grote steden. In sommige gevallen zijn zij daarmee vergroeid geraakt. Desondanks blijven deze ‘stadswijken’ als zodanig herkenbaar, vanwege de zeer compacte bouw, gebrekkige infrastructuur en het veelal ontbreken van groenvoorziening.

Hoewel de Westelijke Jordaanoever 15 maal de oppervlakte van de Strook van Gaza heeft, bedroeg in 2009 het aantal vluchtelingen in kampen daar nog niet de helft van dat in de Strook van Gaza (197.000 tegenover 499.000).

Overigens zijn na 1948 lang niet alle Palestijnse vluchtelingen in vluchtelingenkampen terecht gekomen. Degenen die geld, steun van familieleden of gewoon geluk hadden, huurden of kochten in hun nieuwe verblijfplaats zelf een woning.

‘ongoing Nakba’
Tussen 1948 en 1967 is Israel doorgegaan om zijn Palestij­nse inwoners uit hun woonoorden te verdrijven, dan wel Israel uit te zet­ten. Daarbij ging het vooral om inwoners van dorpen in het noordelijke grens­gebied, in de zuidelijk gelegen Naqab (Negev) en in de zogeheten Kleine Drie­hoek – de streek ten noordoosten van Tel Aviv. Ook ging het om inwo­ners van dorpen, die tij­dens de oorlog al ge­deelte­lijk ont­volkt waren. Als gevolg daarvan zijn in de loop van de jaren vijftig vele tien­duizen­den Palestijnen hun woon­huizen en grond kwijtge­raakt.

Onder hen de 2000-3000 Palestijnen uit de dorpen Faloeja en Iraq al-Manshiya, die in februari 1949 door Israeli­sche mili­tairen eerst in elkaar gesla­gen en be­roofd, en vervol­gens verdre­ven wer­den. Een maand later wachtte de inwoners van Oemm Rashrash een­zelfde lot. Op hun grond is nadien de haven­stad Eilat ge­bouwd. Vol­gens VN-waarnemers zijn in die periode voorts zo’n 7000 Pale­stijnen, die ten westen van de wapenstilstandslijn nabij het stadje Doera woonden, door Israe­lische militairen ver­dre­ven.

De annexatie van de Kleine Driehoek leidde tot de verdrijving van 8500 Palestijnen. In 1950 verdreven Israelische troepen de achtergebleven 2500 Palestijnse inwoners van Majdal (tegen­woordig Ashkelon) naar de door Egypte gecontroleerde Strook van Gaza. Meer dan 20.000 Bedoeïenen zijn tussen 1949 en 1956 uit hun stamgebieden verdreven – de meesten van hen uit de Naqab; in het noorden zijn duizenden van hen naar Syrië uitgezet.

Na 1949 zijn door de Israelische politie raids op Palestijnse dorpen uitgevoerd, op zoek naar vluchtelingen die naar hun woonoorden waren terugge­keerd (de Israel­ische autori­teiten spraken in dit verband over ‘infiltran­ten’). Eenmaal opgepakt, werden zij op­nieuw de grens overgezet. Dat overkwam in 1949 bijvoor­beeld de inwo­ners van de Pale­stijnse dorpen Sha­fa’am­r, Ma’ilya en Tarshiha. Nadat eerst hun paspoorten en geld in beslag waren geno­men, werden zij op vracht­wagens geladen en de grens met Jorda­nië overgezet. Tegen 1956 waren al zo’n 5000 vluch­telin­gen, die hadden geprobeerd terug te keren, door Israelische militairen doodgeschoten.

Weer andere Palestijnen zijn naar elders in Israel overge­bracht, om zo de grote Palestijnse bevolkingscentra op te breken en deze voor vestiging door joden vrij te maken (Rege­ringsdo­cume­nten uit die periode zijn nog altijd niet vrijgege­ven). Zo zijn in de zomer van 1949 de inwoners van de dorpen Ja’oena, Khisas en Qeitiya met bruut geweld op vrachtwa­gens geladen en elders in de hete zon gedumpt op een kale heu­veltop nabij het dorp Aqbara, even ten zuiden van Safad.

In de periode 1949-1966 zijn door Israelische milita­iren opnieuw enkele bloedbaden aangericht – in Is­rael, maar ook over de grens, op de Westelijke Jordaanoever en in de Strook van Gaza. Zo voerde Eenheid 101, die onder bevel stond van een zekere Ariel Sha­ron (later onder meer minister van Defensie en premier), in oktober 1953 een aanval uit op het dorp Qibiy­a, nabij Ramallah op de Westelijke Jordaanoever. Daarbij kwamen 50 dorps­bewoners om. De meest beruchte ­slacht­partij vond even­wel plaats in Kafr Qassim in Israel in oktober 1956 – aan het begin van de Suez-Crisis – waar­bij 49 Palestij­nen zijn gedood.

Veel van de dorpen – waarvan de inwoners in Israel als vluch­te­ling leefden – zijn verwoest als onder­deel van een campagne om grensgebieden ‘schoon’ (naki in het He­breeuws) en ‘leeg’ (reik) te maken. Het heeft tot midden jaren zestig geduurd voordat een eind kwam aan een campagne, die wel werd aangeduid met ‘het opscho­nen van het aangezicht van Is­rael’. In het ka­der daarvan zijn de namen van meer dan 500 ontvolkte Pale­stijnse dorpen van de landkaarten verwij­derd en werden de Arabi­sche namen van de reste­rende woonoorden en geo­grafi­sche markeerpunten door He­breeuw­se vervangen.

In 1949, na afloop van de oorlog, kondigden de Israelische autoriteiten militair bestuur in het land af. Dit was vooral bedoeld om de Pale­stijnen te kunnen contro­leren en vluch­te­lingen te verhinderen naar hun woonoorden terug te keren. In het kader daarvan is het recht op vrije menings­ui­ting van Palestijnen sterk aan banden ge­legd. Palestijnen moch­ten zich ook niet langer buiten het eigen woonge­bied bege­ven. In dat geval was een schrif­te­lijke vergun­ning van de militaire com­mandant ter plaatse vereist. Door militaire recht­ban­ken werd op de naleving van de maat­rege­len toegezien. Tegen een vonnis kon niet in beroep gegaan worden. Voorts konden de militaire rechtbanken een bevel tot deten­tie, uit­wijzing of verban­ning uit Is­rael, inbeslag­name van grond en andere bezit­tingen uitvaardigen en boetes opleg­gen. Joodse Israe­li’s vielen niet onder dergelijke recht­ban­ken. Het militaire bestuur is tot 1966 van kracht geweest.

Door de joodse meerderheid in Israel zijn voorts wetten aange­nomen die het Palestijnse vluchtelingen onmogelijk maakten om terug te keren en hun woonhuizen en andere bezit­tingen opnieuw in bezit te nemen. Zo verschaften de Wet inzake het Burger­schap en de Wet inzake Toegang tot Israel de juridische basis voor de groot­schalige denationalisering van de Palestijnse vluch­te­lingen. Aangezien de mees­ten van hen zich op of na 14 juli 1952 – de datum waarop de wet van kracht werd – buiten Israel bevonden, is hen het recht ontno­men om zich in opnieuw in hun vaderland te vestigen. Daarente­gen hebben alle joden ter wereld op basis van de Wet op de Terugkeer van 1950 recht op het Israelische staatsbur­gerschap.

Voorts is een serie wetten doorgevoerd, waar­onder de be­ruchte Wet inzake het Bezit van Afwezige Personen (Absen­tees’ Proper­ty Law) van 1950, die onteigening van bezit van vluchtelingen mogelijk maakte en dit voorlopig overdroeg aan de staat en het Joods Nationaal Fonds (JNF). Overeen­kom­stig de Basis­wet Grond­bezit in Israel van 1960 kwam ontei­gen­de grond in handen van de staat en het JNF en was daarmee ‘het onver­vreem­dbare eigen­dom van het joodse volk’ geworden. Anders gezegd: grond die tot deze cate­go­rie be­hoort, kon niet langer in handen van niet-joden komen.

In de Juni-Oorlog van 1967, waar de bezetting door Israel van de Westelijke Jordaanoever en de Strook van Gaza op is gevolgd, hebben opnieuw vele duizenden Palestijnen zich gedwongen gezien naar elders uit te wijken: rond 250.000 van hen verlieten de Westelijke Jordaanoever, 70.000 de Strook van Gaza. De meesten van hen kwamen in Jordanië terecht.

Palestijnen hun productiemiddelen afnemen, hen economisch marginaliseren – in het algemeen hen het leven onmogelijk maken zodat de getalenteerde jongeren wegtrekken – is eveneens een dimensie van de ‘ongoing Nakba’.

recht op terugkeer & compensatie van de Palestijnse vluchtelingen – VN-Resolutie 194 (1948)

De onderhandelingen in het kader van het Oslo-proces tussen Israel en de Palestijnse Bevrijdingsbeweging (PLO) over een definitieve regeling van ‘het conflict’ hebben de aandacht gevestigd op een duurzame regeling van de kwestie van de Palestijnse vluchtelingen.

Daarbij hebben politici, commentatoren, onderzoekers en journalisten allerlei interpretaties geboden van Resolutie 194(III) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties van 11 december 1948 – de resolutie die betrekking heeft op de Palestijnse vluchtelingen. In sommige gevallen is de geboden interpretatie van de resolutie onjuist door gebrek aan nauwkeu­rige informatie. In andere gevallen komt een onjuiste interpretatie voort uit de behoefte om de rechten van Palestijnse vluchtelingen te minimaliseren of te beperken.

In de onderstaande tekst wordt een overzicht gegeven van de betekenis van VN-Resolutie 194(III), op basis van een onderzoek naar hoe deze resolutie, evenals verscheidene, door het Secretariaat van de United Nations Conciliation Commission for Palestine (VN-Commissie voor Verzoening voor Palestina; hierna UNCCP) opgestel­de discussienota’s, tot stand zijn gekomen.

volkenrechtelijk kader
Het kader voor duurzame oplossingen voor in 1948 ontheemde vluchtelingen, met inbegrip van binnen Israel ontheemden (Internally Displaced People; IDPs), is geformuleerd in Paragraaf 11 van VN-Resolutie 194(III) van de Algemene Vergadering (11 december 1948). De term vluchtelingen omvatte ‘alle vluchtelingen, ongeacht hun ras of nationaliteit, mits zij ontheemd zijn uit hun woonhuizen in Palestina’. Resolutie 194 bevestigt drie afzonderlijke rechten – namelijk recht op terug­keer, recht op teruggave van onroerend goed en recht op schadevergoeding – en twee verschillende oplossingen – namelijk terugkeer plus teruggave en schadevergoeding dan wel hervestiging plus teruggave en schadevergoeding – op basis van het beginsel van keuze door de individuele vluchteling.

VN-Resolutie 194(III) van de Algemene Vergadering, Paragraaf 11:

Besluit, dat de vluchtelingen die naar hun woonhuizen willen terugkeren en met hun buren in vrede willen leven, zulks bij de eerst mogelijke gelegenheid wordt toegestaan; dat door de verantwoordelijke regeringen of door het verantwoordelijk gezag voor het eigendom van hen die ervoor kiezen niet terug te keren, en voor verlies van, of schade aan eigendom schadevergoeding moet worden betaald, volgens beginselen van het internationaal recht of naar billijkheid.

Draagt de Verzoeningscommissie op, te helpen bij de repatriëring, hervestiging en de economische en sociale rehabilitatie van de vluchtelingen en bij het uitbetalen van schadevergoeding, en nauwe contacten te onderhouden met […] de geëigende organen en instellingen van de Verenigde Naties.

Dit kader komt op hoofdpunten overeen met wat geformuleerd is in het internationaal vluchtelingenrecht, namelijk vrijwillige repatriëring, vrijwilli­ge integratie in het gastland en vrijwillige hervestiging, plus teruggave van onroerend goed. In het internationaal vluchtelingenrecht wordt vrijwillige repatriëring beschouwd als de primaire oplossing voor stromen vluchtelin­gen. Vrijwilligheid, ofwel de eigen keuze van de vluchteling ‘vormt een pragmati­sche en verstandige benadering bij pogingen een werkelijk duurzame oplos­sing te vinden’.

primaire duurzame oplossing
Resolutie 194 van de Algemene Vergadering, Paragraaf 11, formuleert een duidelijke hiërarchie van oplossingen voor Palestijnse vluchtelingen. Para­graaf 11(a) omlijnt de concrete rechten en de primaire duurzame oplossing: De Algemene Vergadering ‘besluit, dat de vluchtelingen die naar hun woonhuizen willen terugkeren en met hun buren in vrede willen leven, zulks bij de eerst mogelijke gelegenheid wordt toegestaan; dat door de verantwoordelijke regeringen of door het verantwoordelijk gezag voor het eigendom van hen die ervoor kiezen niet terug te keren, en voor verlies van, of schade aan eigendom schadevergoeding moet worden betaald, volgens beginselen van het internationaal recht of naar billijkheid.

Het is niet zo, dat Resolutie 194 ‘besluit’ tot hervestiging van Palestijnse vluchtelingen. Vluchtelingen die ervoor kiezen de in Paragraaf 11(a) geformuleerde rechten niet uit te oefenen, kunnen opteren voor hervestiging in het gastland of in een derde land plus teruggave van onroerend goed en schadevergoe­ding. Paragraaf 11(b) zegt daarom dat de UNCCP, het orgaan dat mandaat heeft duurzame oplossingen voor Palestijnse vluchtelingen door te voeren, ‘opdracht’ krijgt zorg te dragen voor de hervestiging van die vluchtelingen, die ervoor kiezen niet terug te keren, evenals voor het uitbetalen van schadevergoeding. Met andere woorden, de enige bepalende factor voor de hervestiging van de in 1948 ontheemde Palestijnse vluchtelingen is de vrijwillige keuze van de vluchteling om al dan niet naar zijn of haar plaats van herkomst terug te keren.

het recht op terugkeer
Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen om terug te keren naar hun oorspronkelijke woonhuizen. Paragraaf 11(a) spreekt uit: ‘(…) dat de vluchtelingen die naar hun woonhuizen willen terugkeren en met hun buren in vrede willen leven, zulks bij de eerst mogelijke gelegenheid wordt toegestaan’. In 1948 had het recht van vluchtelingen om naar hun plaats van herkomst terug te keren in het volkenrecht al een aanvaarde status verworven. Willekeurige ontneming van nationaliteit en massale verdrijving waren volkenrechtelijk verboden.

De VN-Bemiddelaar in Palestina, wiens aanbevelingen de grondslag voor Resolutie 194 vormden, verklaarde uitdrukkelijk dat het recht op terugkeer door de Verenigde Naties bevestigd (niet ‘erkend’, maar ‘bevestigd’) moest worden. Correspondentie en verslagen van de VN-Bemiddelaar bevestigen herhaaldelijk het recht van Palestijnse vluchtelingen om naar hun woonhuizen terug te keren, als antwoord op hun onvrijwillige verdrijving.

Dat het recht op terugkeer al de status van aanvaard recht verworven had, sprak ook uit het commentaar van de Amerikaanse vertegenwoordiger bij de VN op de ontwerpresolutie die door Groot-Brittannië was ingediend. Paragraaf 11, aldus de Amerikaanse vertegenwoordiger, ‘bekrachtigde een algemeen erkend beginsel en leverde een middel om dat beginsel door te voeren …’

De resolutie bevestigt eveneens het recht van vluchtelingen om naar hun oorspron­kelijke woonhuizen terug te keren. De Algemene Vergadering bedoelde duidelijk de terugkeer van elke vluchteling naar ‘zijn of haar woonhuis’ en niet [het veel ruimere] naar zijn of haar eigen land. De Algemene Vergadering verwierp in dit verband twee afzonderlijke amendementen, waarin in meer algemene termen werd gesproken over de terugkeer van vluchtelingen naar ‘de gebieden waaruit zij afkomstig zijn’.

het recht op teruggave van onroerend goed
Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed. Het ‘onderliggende beginsel van Paragraaf 11, sub 1, (…) is dat de Palestijnse vluchtelingen in staat moeten worden gesteld naar hun woonhuizen terug te keren en weer in het bezit moeten worden gesteld van hun vroegere eigendom’. Het recht op teruggave van onroerend goed, betrekking hebbend op eigendom van vluchtelingen dat – in de bewoordingen van Resolutie 194 – ‘door de Israelische regering onrechtmatig afgenomen, in beslag genomen, gevorderd, verbeurd verklaard of vastgehouden is’, vloeide voort uit algemene volkenrechtelijke beginselen.

Het recht op teruggave van onroerend goed in Resolutie 194 moet eveneens bezien worden in het licht van de eerdere verslaggeving door de VN-Bemiddelaar aan de VN-Veiligheidsraad. In juni 1948 schreef deze bijvoor­beeld dat de inwoners van Palestina zonder beperking in staat gesteld moesten worden om terug te keren naar hun woonhuizen en ook hun eigendom terug moesten krijgen. De aanbevelingen van de Bemiddelaar beoogden een rechtsmiddel te vinden tegen de wijdverbreide schending van de Palestijnse eigendomsrechten. ‘Uit betrouwbare bronnen zijn er talloze berichten geko­men van roof en plundering op grote schaal en van gevallen waarin dorpen zonder een duidelijke noodzaak zijn verwoest,’ schreef de Bemiddelaar. ‘Het zou een schending van de beginselen van elementaire gerechtigheid zijn wanneer deze onschuldige slachtoffers van het conflict het recht ontzegd zou worden om naar hun woonhuizen terug te keren …’

Uit de formulering ‘naar hun woonhuizen’ blijkt duidelijk dat de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties de bedoeling had het recht van Pale­stijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed te bevestigen. Indien de Algemene Vergadering niet de bedoeling had gehad het recht van Palestijnse vluchtelingen op teruggave van onroerend goed te bevestigen, dan was de ruimere formulering ‘de gebieden waaruit zij afkomstig zijn’ waarschijnlijk doorgevoerd.

Tijdens het debat in de Eerste Commissie van de Algemene Vergadering, bijvoorbeeld, verklaarde de Britse vertegenwoordiger uitdrukkelijk, dat de in Paragraaf 11 geformuleerde bepalingen betrekking hadden op alle vluchtelingen, met inbegrip van de teruggave van Palestijns eigendom ‘in de Nieuwe Stad van Jeruzalem’ [West-Jeruzalem].

het recht op schadevergoeding
Resolutie 194 bevestigt het recht van Palestijnse vluchtelingen op schadever­goeding. Paragraaf 11 bevestigt minstens twee typen schadevergoeding: 1) uitbetaling aan vluchtelingen die ervoor kiezen niet naar hun woonhuizen terug te keren; en 2) uitbetaling wegens verlies of beschadiging van (roerend en onroerend) eigendom. De Algemene Vergadering verwierp amendementen die geen bepalingen inhielden voor 2): uitbetaling wegens verlies of beschadiging van eigendom. Het recht op schadevergoeding heeft dus betrekking op alle vluchtelingen, ongeacht of zij er al dan niet ervoor kiezen gebruik te maken van hun recht op terugkeer.

Het recht op schadevergoeding voor degenen die ervoor kiezen niet terug te keren en op schadevergoeding wegens eigendom dat, in strijd met de aanvaarde regels van oorlogsvoering, verloren gegaan of beschadigd is, vloeide voort uit erkende volkenrechtelijke beginselen. De Haagse Conventie van oktober 1907 aangaande de wetten en regels van oorlogvoering te land verbiedt ‘diefstal, roof en plundering van particulier eigendom en verwoesting van eigendom en woonoorden zonder een militaire noodzaak’.

Bovendien erkenden het volkenrecht en de internationale praktijk toentertijd al het recht op individue­le vorderingen, los van betalingen ineens of collectieve uitbetalingen. Na afloop van de Tweede Wereldoorlog kwamen de regeringen van de Geallieerden bij de Slotakte van de Parijse Conferentie Herstelbetalingen van 21 december 1945 en de Overeenkomst van 14 juni 1946 overeen, een bedrag ineens uit te keren voor de rehabilitatie en hervestiging van de slachtoffers van de nazi-vervolging. Voorts werd bepaald, dat de methode van collectieve herstelbetalingen, individuele vorderingen van vluchtelingen op een toekomstige Duitse regering niet in de weg zou staan.

Dat bij het opstellen van de tekst de zinsnede is opgenomen ‘eigendom dat verloren is gegaan of beschadigd is en dat krachtens volkenrech­telijke beginselen of krachtens billijkheid vergoed moet worden’ wijst erop, dat de Algemene Vergadering geen willekeurige beperking wenste aan te brengen op eisen tot schadevergoeding wegens verlies of schade, zoals hierboven bedoeld.

Ruimere eisen tot schadevergoeding kunnen ook zaken omvatten als verlies van menselijk kapitaal en psychisch lijden, zoals het geval was in de zaak van Duitse herstelbetalingen die door het Secretariaat van de UNCCP onderzocht is.

De verwijzing naar het volkenrecht is speciaal opgenomen ter wille van die vluchtelingen die ervoor zouden kiezen van hun recht op terugkeer gebruik te maken in een situatie waarin het binnenlandse recht in de nieuwe staat Israel geen gelijke bescherming zou bieden voor die Palestijnse vluchtelingen, die ervoor kozen naar hun woonhuizen terug te keren.

Paragraaf 11 weerspiegelde de aanbevelingen van de VN-Bemiddelaar, die de Verenigde Naties opriepen de uitbetaling te bevestigen ‘van adequate schadevergoeding voor het eigendom van hen die ervoor kiezen niet terug te keren’.

De schadevergoeding was ook bedoeld als rechtsherstel voor ‘grootschalige diefstal, roof en plundering en gevallen van verwoesting van eigendom en dorpen zonder duidelijke militaire noodzaak’. ‘De aanspra­kelijkheid van de regering van Israel (…) om die eigenaren schadeloos te stellen voor moedwillig verwoest eigendom’, schreef de VN-Bemiddelaar, ‘is duidelijk, ongeacht eventuele schadeloosstelling door de Voorlopige Regering te eisen van de Arabische staten’.

het beginsel van keuze door de vluchteling
Resolutie 194 bevestigt het beginsel van de keuze door de individuele vluchteling. De Algemene Vergadering van de VN beoogde individuele vluchtelingen het recht te geven ‘om een vrije keuze met betrekking tot hun toekomst te maken’. In 1948 was het beginsel van keuze door de vluchteling, ofwel vrijwilligheid, al een gevestigd beginsel van vluchtelingen­recht en vluchtelingenpraktijk geworden.

Het beginsel van de keuze door de individuele vluchteling is herhaaldelijk benadrukt in stukken opgesteld door de VN-Bemiddelaar, wiens aanbevelingen de grondslag vormden voor Resolutie 194. Volgens de Bemid­delaar ‘moet het onvoorwaardelijke recht [van de vluchtelingen] om een vrije keuze te maken volledig gerespecteerd worden’. Het werkwoord ‘kiezen’ geeft aan dat de Algemene Vergadering aannam, dat ‘(…) alle vluchtelingen een vrije keuze zouden krijgen betreffende de vraag of zij al dan niet wensten terug te keren’.

Om die vrije keuze te kunnen maken, erkenden de Verenigde Naties dat vluchtelingen ‘volledig geïnformeerd’ moesten worden ‘over de condities waaronder zij zouden terugkeren’. Bovendien mocht de individuele keuze van de vluchte­ling op geen enkele manier door de betrokken regeringen beïnvloed of belemmerd worden. Tenslotte, zoals de vertegenwoordiger van Egypte opmerkte, kon ‘de keuze slechts geboden worden wanneer voor de vluchtelingen repatriëring als realiteit openstaat. Indien de mogelijkheid van repatriëring niet bestaat, is er geen sprake van een keuze. (…) Wanneer de keuze repatriëring niet uitgevoerd kan worden, dwingt men de vluchtelingen voor schadevergoeding te kiezen.’

veilige terugkeer
Resolutie 194 bevestigt het beginsel van de veilige terugkeer. De Resolutie  legt niet alleen aan de vluchtelingen die ervoor kiezen terug te keren de ver­plichting op om ‘in vrede met hun buren’ te leven’, maar ook aan Israel om ‘de vrede van de terugkerende vluchtelingen te verzekeren en hen te beschermen tegen elementen, die deze vrede trachten te verstoren’.

uitvoering van VN-Resolutie 194
Resolutie 194 geeft een tijdschema voor de uitvoering van de terugkeer van de vluchtelingen. Uit het debat tijdens het opstellen van de tekst bleek dat de ‘[Algemene] Vergadering besloot, dat de vluchtelingen mochten terugkeren zodra er stabiele omstandigheden waren gekomen. Het lijkt onloochenbaar dat die omstandigheden gekomen zijn met de ondertekening van de vier wapenstilstandsakkoorden’ [met Egypte, Jordanië, Syrië en Libanon]. De Algemene Vergadering verwierp een amende­ment dat de zinsnede bevatte: ‘Na de proclamatie van vrede tussen de strij­dende partijen in Palestina, met inbegrip van de Arabische staten …’

De vertegenwoordiger van de Verenigde Staten, bijvoorbeeld, verklaarde dat zijn delegatie ‘het proclameren van vrede niet kon accepteren als voorwaarde vooraf voor de terugkeer van vluchtelingen, en hoopte dat de [Algemene] Vergadering dit niet als voorwaarde zou stellen’. Erkend werd, dat de grote groep vluchtelin­gen alleen in vreedzame omstandigheden kon terugkeren. Zij hoefden echter niet op het proclameren van vrede te wachten, voordat zij met hun terugkeer een aanvang namen. ‘Deze ongelukkige mensen moeten niet gemaakt worden tot pionnen in de onderhandelingen voor een definitieve regeling.’