Diplomatie

Op 22 november 1967, enkele maanden na beëindiging van de Juni-Oorlog, nam de Veiligheidsraad van de VN Resolutie 242 aan, die sindsdien op het diplomatieke niveau uitgangspunt vormt voor de opstelling van Europese staten in de Kwestie Palestina. De resolutie is in de ogen van Palestijnen en veel andere Arabieren omstreden. Want bij het opstellen van de tekst slaagden Israelische diplomaten er achter de schermen in de bewoordingen zodanig te laten zijn, dat Israel er de ruimte in vond zijn lang gekoesterde territoriale ambities te verwezenlijken (tot dan toe slechts openlijk uitgesproken door  revisionistische zionisten).

Zo luidt Artikel 1, lid a van de resolutie, dat voor het bereiken van ‘een rechtvaardige en duurzame vrede in het Midden-Oosten’ voldaan moet worden aan het volgende beginsel: ‘Terugtrekking van de Israelische strijdkrachten uit de gebieden die tijdens het jongste conflict zijn bezet’. Daarbij staat in de Engelse versie van de tekst het bepalend lidwoord ‘de’ niet, in de Franse versie wèl: ‘withdrawal of Israeli armed forces from territories occupied in the recent conflict’, respectievelijk ‘retrait des forces armées israéliënnes des territoires oc­cupés lors du récent conflit’ . Kortom, terugtrekking uit bezet gebied (Engelse versie) of terugtrekking uit al het bezette gebied (Franse versie). Israel is vanzelfsprekend steeds van de Engelse versie uitgegaan. Omdat echter in de preambule van de resolutie – in lijn met het VN-Handvest – gesproken wordt over ‘de ontoelaatbaarheid van het verwerven van gebied door middel van het voeren van oorlog’, is alleen de Franse versie van toepassing. Door de resolutie onder Hoofdstuk 6, en niet onder Hoofdstuk 7 van het VN-Handvest te laten vallen, heeft de internationale gemeenschap – waaronder de permanente leden van de Veiligheidsraad, Groot-Brittannië en Frankrijk – er bovendien welbewust gekozen om niet de volledige terugtrekking van Israel via de VN af te dwingen (een resolutie onder Hoofdstuk 7 geeft de Veiligheidsraad een mandaat in handen om in laatste instantie gewapenderhand in te grijpen).

Het bereiken van een duurzame regeling beperkte zich kennelijk tot Israel en de Arabische staten. Want de Palestijnen worden in de resolutie niet genoemd. Er wordt slechts gesproken over het vinden van ‘een rechtvaardige oplossing’ van ‘het vluchtelingenvraagstuk’.

De Verenigde Staten, onder de indruk van de snelle en overweldigende nederlaag die de Israelische strijdkrachten hun Arabische tegenstanders wisten toe te brengen, zijn Israel gaandeweg gaan zien als een belangrijke militair-strategische factor in de regio. Toegenomen militaire samenwerking mondde in november 1981 uit in de Amerikaans-Israelische Overeenkomst inzake Strategische Samenwerking. Ook op het diplomatieke vlak trokken de Verenigde Staten na 1967 de zaken naar zich toe ten koste van de VN en de diverse Europese staten.

PLO – de stem van de Palestijnen
In 1969, twee jaar na de Arabische nederlaag in de Juni-Oorlog, slaagden Palestijnse verzetsorganisaties erin de in 1964 opgerichte Palestijnse Bevrijdingsorganisatie (PLO) – tot dan een instrument in handen van de Arabische staten – van binnenuit over te nemen. Yasser Arafat werd als leider van de grootste organisatie (FATAH; nationalistisch), de nieuwe voorzitter. Verder maakten van de PLO deel uit het Volksfront voor de Bevrijding van Palestina (PFLP; marxistisch), het Democratisch Front voor de Bevrijding van Palestina (DFLP; marxistisch), het Volksfront voor de Bevrijding van Palestina-Algemeen Commando (PFLP-GC; nationalistisch) en al-Saiqa (door Syrië opgezet). De hecht georganiseerde Communistische Partij van Palestina bleef buiten de PLO, aangezien zij – in lijn met de politiek van Moskou – van meet af aan voorstander was van een zogenaamde tweestatenoplossing: een Palestijnse staat in de in 1967 bezette Palestijnse Gebieden, naast Israel. Dat stond destijds haaks op de uitgangspunten van de PLO, die de vorming bepleitte van één staat in geheel Palestina, waarin joden, moslims en christenen op basis van gelijkheid en gelijkberechtiging samen konden leven (wat iets anders is dan een seculiere staat). Dat doel moest door middel van de gewapende strijd bereikt worden.

Kwamen de Palestijnen – anders dan als vluchtelingen – tot dan toe niet in het verhaal voor, in de loop van de jaren zeventig kwam in deze situatie geleidelijk verandering. Dat was het effect van vooral twee ontwikkelingen. De eerste is de Oktober-Oorlog van 1973, die door Egypte en Syrië werd gelanceerd om de politieke impasse te doorbreken en het in 1967 verloren grondgebied op Israel te heroveren. De oorlog dreigde aanvankelijk voor Israel op een nederlaag uit te draaien. Mede dankzij militaire steun van toegesnelde bondgenoten – waaronder Nederland – wist Israel uiteindelijk zijn Egyptische en Syrische tegenstanders te verslaan. Niettemin heeft de bijna-overwinning van twee Arabische staten op Israel een nieuwe militaire en diplomatieke realiteit in de regio geschapen. Ook de PLO wilde daarvan gebruikmaken.

Zo sprak de Palestijnse Nationale Raad – het parlement van de PLO – zich op 19 februari 1974 in meerderheid uit voor het schrappen van een aantal punten uit het programma van 1969. Daarbij verklaarde de PLO niet langer toe te werken naar de vestiging van één staat in geheel Palestina, maar naar een zogenaamde tweestatenoplossing – een Palestijnse staat in de in 1967 door Israel veroverde Gebieden, naast Israel.

Op deze fundamentele koerswijziging volgde de erkenning door de Algemene Vergadering van de VN van de PLO als ‘de enige wettige vertegenwoordiger van het Palestijnse volk’ (Resolutie 3210 van 14 oktober 1974). Een maand later herbevestigde (eerder al gedaan in 1970) de Algemene Vergadering ‘de onvervreemdbare rechten van het Palestijnse volk, in het bijzonder het recht op zelfbeschikking’ (Resolutie 3236 van 22 november 1974) en werd de PLO de waarnemersstatus binnen de VN toegekend (Resolutie 3237, eveneens van 22 november 1974). Op 28 oktober had de Liga van Arabische Staten (Arabische Liga) de PLO al aangemerkt als ‘de enige wettige vertegenwoordiger van het Palestijnse volk in elk deel van het grondgebied van Palestina dat is bevrijd’.

Een tweede ontwikkeling was direct het gevolg van het olie-embargo – naast een prijsverhoging en productievermindering – dat zes olieproducerende Arabische Golf-staten tijdens de Oktober-Oorlog tegen een aantal Europese staten hadden afgekondigd vanwege hun pro-Israelische opstelling. Nederland behoorde tot de zwaarste categorie en kwam aan een algehele olieboycot bloot te staan. Dit krachtdadig optreden van een aantal Arabische staten, heeft Europese staten ertoe aangezet om zich ‘ontvankelijker’ dan voorheen op te stellen ten aanzien van een aantal Arabische grieven, waaronder die inzake de Kwestie Palestina. Enkele weken nadat de EEG met een verklaring gekomen was ‘dat bij het vinden van een rechtvaardige en duurzame vrede men zich rekenschap diende te geven van de legitieme rechten van het Palestijnse volk’, werden de strafmaatregelen alweer ingetrokken. Hoewel de nadien opgestarte Euro-Arabische Dialoog – ook voor de Palestijnen – weinig concreets heeft opgeleverd, wordt deze niettemin gezien als de wegbereider van het latere Euro-Mediterraan Partnerschap, ofwel het Barcelona Proces.

In 1977 brak de Egyptische president Anwar al-Sadat, daartoe aangezet door de Verenigde Staten, met zijn Arabische bondgenoten en begon onderhandelingen met Israel over een vredesregeling tussen beide landen. Daaruit vloeide twee jaar later het zogeheten Camp David-Akkoord voort, in het kader waarvan Israel zich uit het sinds 1967 bezette Schiereiland Sinaï terugtrok (het gebied werd wel grotendeels gedemilitariseerd). Door Europese staten is het akkoord met scepsis ontvangen. Omdat het om een  bilaterale overeenkomst ging, schatte men in dat de belangen van de Palestijnen aan die van Egypte opgeofferd waren. Spoedig bleek deze inschatting een juiste te zijn geweest. Voorts maakte een en ander duidelijk dat de Amerikaanse diplomatie de VN en Europa volledig buiten spel had weten te zetten bij het tot stand brengen van een regeling tussen Israel en een van de centrale Arabische spelers in het geheel.

Uit onvrede en als reactie daarop kwam de EEG – inmiddels bestaande uit negen lidstaten – op 13 juni 1980 met de zogeheten Verklaring van Venetië. Daarin werd gesproken over ‘de legitieme rechten van het Palestijnse volk’ en ‘zijn recht op zelfbeschikking’. De voortgaande bouw in de joodse nederzettingen werd gekwalificeerd als ‘een ernstig obstakel’ op de weg naar vrede. De politiek van Israel om de verhoudingen in de in 1967 bezette gebieden te wijzigen – onder meer door daar joodse kolonisten te vestigen – vormde een schending van het internationaal recht (namelijk van de Vierde Conventie van Genève). Voorts werd in de Verklaring opgeroepen om de PLO bij toekomstige onderhandelingen te betrekken. Zoals te verwachten viel, heeft de Verklaring de relatie tussen Israel en de EEG geen goed gedaan.

De relatie verslechterde verder, nadat Israel in de zomer van 1982 een grootschalige invasie in Libanon begon, bedoeld om de daar hecht georganiseerde PLO uit te schakelen. In de loop van de verwoestende oorlog moest de PLO inderdaad zware klappen incasseren. Haar infrastructuur werd grotendeels vernietigd. In het kader van een staakt-het-vuren moesten het PLO-leiderschap en PLO-strijders Libanon verlaten. Tunis, de hoofdstad van Tunesië, werd hun nieuwe ballingsoord. Niet langer beschermd, werden kort daarop rond 2000 bewoners van de Palestijnse vluchtelingenkampen Sabra en Shatila afgeslacht door een met Israel verbonden Libanese militie. Vanwege betrokkenheid bij dit drama kwam Israel internationaal zwaar onder vuur te liggen. Diverse waarnemers zien de Libanon-oorlog en zijn nasleep als een keerpunt in de opstelling van de publieke opinie in Europa jegens Israel. Opiniepeilingen bevestigden dit.

intifada
In de tweede helft van de jaren tachtig deed een samenspel van factoren de situatie in de in 1967 bezette Palestijnse Gebieden escaleren. Naast de uitzichtloosheid van de bezettingssituatie was er de groeiende inbreuk van de alsmaar in aantal en omvang toenemende joodse nederzettingen, plus de bijbehorende infrastructuur. Daarnaast was er al enkele jaren sprake van economische teruggang.

Spoedig namen demonstraties dermate grote proporties aan dat van een intifada (volksopstand) gesproken kon worden. Het ging daarbij om een krachtige uiting van verzet vanuit de basis van de Palestijnse samenleving. Acties van lokale comités werden al gauw gecoördineerd door een Verenigd Nationaal Leiderschap (van de Intifada). Dat stond in nauw contact met de leiding van de PLO in Tunis.

Helemaal aan het begin van de Intifada diende zich een nieuwe kracht op het politieke toneel aan, de Islamitische Verzetsbeweging (HAMAS), die is voortgekomen uit de Palestijnse tak van de islamistische Moslim Broederschap. Kort daarvoor had een andere islamistisch georiënteerde groep, de Islamitische Jihad, al zijn opwachting al gemaakt.

Hoewel de Intifada tot 1993 voortduurde, verloor deze met het verstrijken van de jaren geleidelijk veel van zijn dynamiek. Dat was vooral het gevolg van de harde methoden die Israel hanteerde om de opstand te breken. Beelden daarvan zijn de wereld overgegaan en hebben Israel opnieuw grote imagoschade berokkend, ook in Europa.

De impact van de Eerste Intifada – zoals de volksopstand van 1987 tot 1993 de geschiedenis is ingegaan, want er zou nog een tweede volgen – was groot. Er ging een krachtig signaal uit van het nationaal bewustzijn en de soemoed (standvastigheid) van de Palestijnen in de Palestijnse Gebieden. Het bracht koning Hoessein van Jordanië ertoe acht maanden na het uitbreken ervan (31 juli 1988) formeel afstand te doen van de aanspraken van zijn land op de Westelijke Jordaanoever. Vervolgens  riep de PLO eenzijdig op 15 november van dat jaar de staat Palestina uit – met PLO-voorzitter Arafat als president – die nadien door ruim de helft van de VN-lidstaten is erkend.

Vanaf het eind van de jaren tachtig verzwakte de positie van de PLO evenwel. Dat was zowel het gevolg van het wegvallen van de diplomatieke steun van een desintegrerende Sovjet-Unie, als van de pro-Iraakse opstelling van de PLO-leiding tijdens de Koeweit Crisis van 1990-1991 – de bezetting van Koeweit door Irak en de verdrijving van Irak uit Koeweit door een door de Verenigde Staten aangevoerde internationale strijdmacht. Deze opstelling van de PLO werd door Koeweit en Saoedi-Arabië beantwoord met stopzetting van de financiële steun en massale uitzetting van Palestijnse arbeidskrachten. De PLO kwam als gevolg van dit laatste al snel in grote financiële problemen.

diplomatieke opening: uitsluiting PLO
Na de verdrijving van Irak uit Koeweit, waaraan de legers van enkele Arabische staten nominaal hadden deelgenomen, werd op 30 oktober 1991 door de Verenigde Staten de Conferentie van Madrid (Spanje) belegd, bedoeld om een regeling tussen de Arabische staten en Israel te bewerkstelligen. Ook ditmaal liep alles buiten de VN en Europa om.

Op de plenaire zitting zijn bilaterale onderhandelingen gevolgd. Van een multilaterale aanpak, waarbij ook de Palestijnse kwestie betrokken kon worden, wilde Israel als vanouds niets weten. Hoewel de PLO niet in Madrid was vertegenwoordigd, was Israel wel akkoord gegaan met het opnemen van leiders uit de Palestijnse Gebieden (uitgezonderd uit geannexeerd Oost-Jeruzalem) in de Jordaanse delegatie. Op zich was dat een vreemde constructie, aangezien Jordanië drie jaar eerder zijn aanspraken op de Westelijke Jordaanoever formeel had opgegeven. Bovendien was de Jordaanse delegatie als gevolg daarvan tweemaal zo groot als de andere Arabische delegaties. Om zich niet tegen elkaar uit te laten spelen, coördineerden de leiders uit de Palestijnse Gebieden hun posities met die van de PLO. Tot augustus 1993 sleepten de onderhandelingen zich voort zonder dat zij iets concreets opleverden.

Tezelfdertijd bleken Israel en de PLO – buiten ‘Madrid’ om – directe onderhandelingen te zijn gestart. Dat gebeurde in het diepste geheim in Oslo, met Noorse bemiddeling. Zelfs de Palestijnse delegatie in de Madrid-onderhandelingen was er niet van op de hoogte gesteld. De onderhandelingen zijn in 1993 uitgemond in het zogeheten Oslo-proces.

zie ook de subdossiers ‘Europa’ en ‘Oslo’